SPAK: Një shtet brenda shtetit

Renada Bici 

Një institucion shtetëror shqiptar priti në selinë e tij një ministre të huaj të Drejtësisë më 29 prill. Ministria e Jashtme shqiptare nuk u informua. Episodi është i pazakontë për nga dukshmëria, por jo aq për nga dinamika e tij. Ai tregon se çfarë ndodh kur institucionet e pavarura fillojnë ta mbështesin legjitimitetin e tyre të brendshëm te miratimi i jashtëm dhe, njëkohësisht, ngre një pyetje që arkitektura institucionale shqiptare ende nuk e ka përballur hapur: çfarë e mban të lidhur një institucion që ka grumbulluar më shumë prestigj jashtë sesa ka përvetësuar kufijtë kushtetues brenda.

Nota verbale e 20 prillit
Ambasada e Republikës së Austrisë në Tiranë i dërgoi një notë verbale Ministrisë për Evropën dhe Punët e Jashtme më 20 prill. Nota njoftonte vizitën e ardhshme të ministres federale të Drejtësisë, Anna Sporrer, dhe kërkonte rregullimet standarde që shoqërojnë çdo vizitë të këtij niveli: pritjen në aeroport, koordinimin e sigurisë dhe caktimin e një oficeri protokolli. Nga pala shqiptare parashikonte një takim të vetëm me peshë: një bilateral me ministrin e Drejtësisë, Toni Gogu. Nuk përmendej asnjë tjetër.

Nëntë ditë më vonë, pasditen e 29 prillit, media shqiptare raportoi një version tjetër. shqiptarja.com publikoi në orën 14:16 lajmin me titullin “Klodian Braho pret në SPAK ministren austriake të Drejtësisë”, të shoqëruar me një fotografi të Kryeprokurorit Special duke pritur Sporrer në selinë e SPAK në Tiranë. Artikulli e paraqiste takimin si vijim të operacionit të përbashkët shqiptaro-austriak kundër rrjeteve të mashtrimit me call center, të zhvilluar më herët në prill, dhe si qendrën reale të vizitës austriake. Takimi me Gogun, kur u pasqyrua në shtyp, u trajtua si një detyrim protokollar. Takimi me Brahon u trajtua si lajmi kryesor.

Ministria e Jashtme e mësoi për takimin në SPAK nga i njëjti raportim që lexuan qytetarët. Nuk pati asnjë notë shtesë nga Ambasada Austriake. Nuk pati asnjë telefonatë. Nuk pati asnjë informim nga SPAK për programin e ministres vizituese. Një ministre e Drejtësisë e një shteti anëtar të BE-së u prit nga një institucion shtetëror shqiptar në Tiranë, ndërsa institucioni përgjegjës për marrëdhëniet e jashtme u la jashtë procesit dhe jashtë qarkut të informacionit.

Regjistri diplomatik dhe ai mediatik nuk janë i njëjti regjistër. Hendeku mes tyre është pikërisht çështja institucionale që ky episod nxjerr në pah.

Çfarë lejon vetë statuti i SPAK-ut
Struktura e Posaçme kundër Korrupsionit dhe Krimit të Organizuar, e njohur si SPAK, u krijua me Ligjin 95/2016, “Për organizimin dhe funksionimin e institucioneve për të luftuar korrupsionin dhe krimin e organizuar”. Statuti përcakton fushën e veprimit të SPAK-ut, kompetencat e tij prokuroriale dhe kornizën brenda së cilës ai angazhohet me institucione të tjera shtetërore, përfshirë ato të huaja. Korniza e angazhimit ndërkombëtar përcaktohet në nenet 22 dhe 23.

Neni 22 krijon brenda SPAK-ut një sektor të posaçëm për Bashkëpunimin Ndërkombëtar dhe Hetimet e Përbashkëta. Ky sektor është “përgjegjës për koordinimin e punës me autoritetet e shteteve të tjera” dhe shërben si ndërlidhës me organet e huaja në funksion të ecurisë së hetimeve ose hetimeve të përbashkëta. Tre elemente janë thelbësore: funksioni është koordinimi; pala tjetër janë autoritetet homologe; qëllimi është avancimi i hetimeve.

Neni 23 përcakton detyrat e këtij sektori. Neni 23.1.a autorizon SPAK-un të “bashkëpunojë me autoritete kompetente të shteteve të tjera dhe organizatave ndërkombëtare në përputhje me marrëveshjet ndërkombëtare”. Termi “autoritet kompetent” ka një kuptim të saktë juridik: nënkupton organe prokuroriale, autoritete gjyqësore dhe agjenci hetimore që bashkëpunojnë përmes instrumenteve formale, si ndihma juridike e ndërsjellë, mekanizmat e Eurojust-it apo ekipet e përbashkëta hetimore. Nuk përfshin ministra të huaj. Nuk përfshin zyrtarë ekzekutivë të shteteve të tjera.

Neni 23.1.ç e plotëson këtë kornizë. Kur bashkëpunimi ndërkombëtar përballet me çështje që nuk mund të zgjidhen në nivel teknik, sektori informon Drejtorin e Prokurorisë së Posaçme, i cili, nëse është e nevojshme, kërkon mendimin ose ndihmën e ministrisë kompetente.

Me fjalë të tjera, ligji vendos një hierarki të qartë. Bashkëpunimi ndërkombëtar i SPAK-ut është operacional dhe i lidhur me çështje konkrete. Kur tejkalohet ky nivel, përfshihet ministria kompetente. SPAK-u vepron brenda arkitekturës së marrëdhënieve të jashtme të shtetit, jo paralelisht me të.

Takimi i 29 prillit nuk hyn në këtë kornizë. Pritja e një ministreje të huaj të Drejtësisë në selinë e një organi prokurorial shqiptar, në një takim të paraqitur publikisht si angazhim politik substancial, nuk përbën bashkëpunim teknik me një autoritet homolog. Është angazhim politik me një zyrtar ekzekutiv të një shteti tjetër. Statuti i SPAK-ut nuk e autorizon këtë lloj angazhimi.

Çfarë konfirmon Ligji për Shërbimin e Jashtëm
Ligji 23/2015, “Për Shërbimin e Jashtëm të Republikës së Shqipërisë”, përcakton arkitekturën e marrëdhënieve të jashtme shqiptare. Dy dispozita janë thelbësore për këtë çështje.

Neni 6.2.d parashikon se Shërbimi i Jashtëm “bashkërendon veprimtarinë me jashtë të institucioneve qendrore dhe vendore”. Neni 13.2.a përcakton se Ministria për Evropën dhe Punët e Jashtme “bashkërendon qëndrimet zyrtare me institucionin e Presidentit, Kuvendin, Këshillin e Ministrave dhe institucionet e tjera shtetërore për çështje të politikës së jashtme”.

Dy ligjet përputhen dhe ndërtojnë të njëjtin parim: marrëdhëniet e jashtme janë funksion i unifikuar i shtetit dhe zhvillohen përmes Ministrisë së Jashtme. Institucionet e tjera nuk veprojnë në mënyrë paralele, por në koordinim me të.

Asnjë nga këto ligje nuk parashikon që një institucion shtetëror shqiptar të presë një ministre të huaj të Drejtësisë pa dijeninë e Ministrisë së Jashtme. Përfundimi është i qartë: takimi i 29 prillit u zhvillua jashtë kornizës ligjore që e rregullon.

Pse SPAK sillet sikur ligji nuk vlen për të
SPAK e njeh ligjin. Institucioni përbëhet nga prokurorë të nivelit të lartë, shumë prej të cilëve japin mësim në Fakultetin e Drejtësisë në Tiranë, botojnë në revista juridike dhe kontribuojnë në hartimin e akteve nënligjore që burojnë nga vetë ligjet që u japin kompetencat. Neni 23 i Ligjit 95/2016 është pjesë e tekstit themelues të institucionit. Pra, çështja nuk është njohja e ligjit. Çështja është pse institucioni, në këtë rast, zgjodhi të veprojë jashtë kornizës që vetë ligji i tij përcakton.

Tre vëzhgime janë të mundshme, pa hyrë në spekulim.

Së pari, në plan konceptual. SPAK u ndërtua nga reforma në drejtësi e vitit 2016 si një institucion i izoluar nga ndikimi i ekzekutivit në vendimmarrjen prokuroriale. Ky është thelbi i tij kushtetues dhe është një zgjidhje e drejtë. Me kalimin e kohës, megjithatë, institucioni ka rrëshqitur nga një doktrinë e ngushtë e pavarësisë prokuroriale drejt një vetë-përkufizimi më të gjerë, ku çdo rregull i jashtëm që e prek trajtohet si një kërcënim i mundshëm për këtë pavarësi. Detyrimi për koordinim me Ministrinë e Jashtme, si dhe detyrimi për konsultim sipas nenit 23.1.ç të vetë ligjit të SPAK-ut, nuk janë kërcënime për pavarësinë prokuroriale. Ato i aplikohen SPAK-ut si institucion shtetëror që vepron në fushën e marrëdhënieve të jashtme, jo si organ që merr vendime për çështje penale. Një prokuror që refuzon ndërhyrjen e ministrit në përzgjedhjen e çështjeve po bën detyrën e tij. Një institucion që refuzon koordinimin me Ministrinë e Jashtme për një vizitë ministrore po pretendon një kompetencë që ligji nuk ia jep.

Së dyti, në plan reputacional. SPAK ka akumuluar, me të drejtë, një kapital të konsiderueshëm legjitimiteti ndërkombëtar. Raportet vjetore të Komisionit Evropian e vlerësojnë pozitivisht. Ambasadat perëndimore e trajtojnë si institucionin më të besueshëm të drejtësisë në Shqipëri. Ky kapital reputacional ka krijuar një mekanizëm lehtësues: SPAK ka kuptuar se mund të bëjë gjëra që institucionet e tjera nuk mund t’i bëjnë, sepse veprimet e tij interpretohen nga partnerët ndërkombëtarë si prova të reformës në drejtësi, dhe jo si sjellje administrative. Pritja e një ministreje të huaj të Drejtësisë pa koordinim me Ministrinë e Jashtme prodhon një imazh që i shërben profilit ndërkombëtar të institucionit dhe komunikohet si shenjë maturie operacionale. Logjika transaksionale është e qartë. Logjika ligjore mungon.

Së treti, në plan pasojash. Statuti i SPAK-ut vendos detyrimin e konsultimit mbi Drejtorin e Prokurorisë së Posaçme, por nuk parashikon sanksione konkrete për mosrespektimin e tij. Ligji për Shërbimin e Jashtëm vendos detyrime koordinimi për institucionet shtetërore, por gjithashtu nuk parashikon mekanizma ndëshkimi. Nuk ekziston një instrument zbatimi për moskoordinimin përtej kritikës politike. Ministri i Jashtëm mund të shprehë pakënaqësi, qoftë në mënyrë informale apo formale, por nuk mund të vendosë sanksione ndaj SPAK-ut dhe as të urdhërojë ndalimin e praktikave të tilla. Arkitektura institucionale mbështetet te respekti i brendshëm për ligjin. Kur një institucion kupton se një detyrim nuk është i zbatueshëm në praktikë, ai fillon të perceptohet si opsional edhe në parim. Kjo është një patologji e njohur e shteteve në tranzicion dhe nuk është specifike vetëm për Shqipërinë.

Mekanizmat e përforcimit
Kjo prirje nuk do të qëndronte pa sjelljen e partnerëve ndërkombëtarë që, në praktikë, e përforcojnë atë. Ky është argument më i vështirë për t’u artikuluar, por edhe më i rëndësishmi. Tre mekanizma strukturorë, të ilustruar nga episodi i 29 prillit, ndihmojnë për ta kuptuar.

Së pari, përmes angazhimit të drejtpërdrejtë që anashkalon Ministrinë e Jashtme. Ambasadat perëndimore dhe agjencitë e Bashkimit Evropian shpesh angazhohen drejtpërdrejt me SPAK për trajnime, asistencë teknike, shkëmbim informacioni dhe koordinim në çështje konkrete. Pjesa më e madhe e këtij bashkëpunimi është legjitime dhe bie brenda kuadrit të bashkëpunimit ndërmjet agjencive homologe që ligji e lejon. Por kufiri mes bashkëpunimit operacional dhe angazhimit politik është zbehur me kalimin e kohës. Kur një ministre e Drejtësisë e një shteti anëtar të BE-së viziton SPAK-un si ndalesë kryesore në një vizitë zyrtare dypalëshe, ky nuk është më bashkëpunim teknik. Është angazhim politik. Dhe kur ky angazhim ndodh pa koordinim me Ministrinë e Jashtme, partneri ndërkombëtar nuk ka thjesht shmangur protokollin shqiptar; ai ka marrë një pozicion në një çështje të brendshme institucionale.

Së dyti, përmes ekonomisë reputacionale të procesit të zgjerimit të BE-së. Ambasadat perëndimore dhe vetë institucionet e Brukselit e shpërblejnë SPAK-un përmes raporteve, deklaratave publike dhe komunikimeve zyrtare. Ky shpërblim është i merituar në thelb, sepse institucioni ka prodhuar rezultate që institucionet e tjera nuk i kanë prodhuar. Por mënyra se si artikulohet ky vlerësim krijon një asimetri të dukshme: SPAK vlerësohet në mënyrë të veçantë, ndërsa institucionet e tjera trajtohen me më shumë rezervë. Mesazhi që prodhohet është i qartë: SPAK perceptohet si më legjitim se pjesa tjetër e shtetit. Institucioni i përgjigjet këtij sinjali në mënyrë racionale, duke u pozicionuar në përputhje me të.

Së treti, përmes zbatimit selektiv të protokollit nga misionet diplomatike. Disa ambasada në Tiranë e respektojnë në mënyrë rigoroze detyrimin për të kaluar çdo kontakt institucional përmes Ministrisë së Jashtme. Të tjera jo. Ky model nuk është i rastësishëm. Ambasadat që e trajtojnë SPAK-un si një institucion homolog me një ministri të jashtme veprojnë drejtpërdrejt me të. Ambasadat që e konsiderojnë SPAK-un një organ prokurorial brenda shtetit shqiptar veprojnë përmes kanaleve zyrtare. Sjellja e Austrisë më 20 prill e vendos atë në kategorinë e parë. Zgjedhja është e dukshme. Mungesa e njoftimit është pasojë e saj.

Çfarë bëjnë shtetet serioze në vendin e tyre
Argumenti kundër kësaj praktike bëhet më i qartë kur krahasohet me mënyrën se si këto shtete veprojnë brenda sistemeve të tyre kushtetuese.

Në Austri, shërbimi i prokurorisë operon brenda një arkitekture ligjore të detajuar që e vendos bashkëpunimin ndërkombëtar nën koordinimin ministror. Debati mbi Weisungsrecht, pra të drejtën e ministrit të Drejtësisë për të dhënë udhëzime në çështje konkrete, ka qenë një nga temat më të ndjeshme politike në Vjenë për më shumë se një dekadë. Projekti reformues i Sporrer për krijimin e një Prokurorie Federale të pavarur mbështetet pikërisht në respektimin rigoroz të kësaj arkitekture dhe të kufijve të saj. Nëse një ministre e huaj e Drejtësisë do të mbërrinte në Vjenë dhe do të takohej drejtpërdrejt me WKStA pa koordinim me Ministrinë e Jashtme austriake, reagimi do të ishte i menjëhershëm: një demarsh diplomatik ndaj ambasadës përkatëse, një shpjegim zyrtar nga prokuroria dhe një korrigjim i qartë i sjelljes. Kjo nuk është hipotetike. Është praktikë standarde e një shteti që e merr seriozisht arkitekturën e tij kushtetuese.

Në Gjermani, Prokurori i Përgjithshëm Federal është i pavarur në përzgjedhjen e çështjeve, por operon brenda një sistemi koordinimi të qartë me Ministrinë Federale të Drejtësisë dhe, për çështjet që prekin marrëdhëniet e jashtme, me Ministrinë e Jashtme. Një takim i një ministri të huaj pa këtë koordinim do të konsiderohej shkelje protokolli. Termi është i drejtpërdrejtë: shkelje protokolli. Nuk lidhet me përmbajtjen e takimit, por me parimin që mbron sistemin.

Shtetet e Bashkuara e zbatojnë këtë parim në mënyrë edhe më të rreptë. Departamenti i Shtetit kontrollon përmes Zyrës së Protokollit çdo kontakt të një ministri të huaj me institucionet federale. Një takim i një ministri të huaj me Prokurorin e Përgjithshëm pa koordinim me Departamentin e Shtetit nuk ndodh. Arsyeja është e thjeshtë: marrëdhëniet e jashtme janë funksion i unifikuar i ekzekutivit dhe nuk mund të fragmentohen pa dëmtuar vetë sistemin.

Ky nuk është një standard i izoluar. Franca, Italia, Mbretëria e Bashkuar ndjekin të njëjtin parim. Pavarësia prokuroriale në vendimmarrje është një çështje e ndryshme nga kompetenca për të zhvilluar marrëdhënie politike me shtete të tjera. Asnjë shtet serioz nuk i ngatërron këto dy plane.

Çfarë i dha SPAK-ut këtë status dhe çfarë rrezikon tani
Reforma në drejtësi e vitit 2016 e ndërtoi SPAK-un si një institucion të mbrojtur nga ndërhyrja e ekzekutivit në përzgjedhjen e çështjeve. Ky është themeli i asaj që institucioni ka arritur. Çështjet që ka ndjekur, vendimet që ka prodhuar dhe besueshmëria që ka fituar janë reale. Por këto arritje janë të lidhura me respektimin e arkitekturës ligjore që e krijoi institucionin.

Neni 23 i Ligjit 95/2016 është pjesë e kësaj arkitekture. Ligji për Shërbimin e Jashtëm është pjesë e saj. Edhe shpërndarja kushtetuese e kompetencave në fushën e marrëdhënieve të jashtme është pjesë e saj. SPAK nuk është një sovran paralel. Është një institucion që ushtron kompetenca brenda një sistemi kushtetues.

Kur SPAK pret një ministre të huaj të Drejtësisë pa koordinim me Ministrinë e Jashtme dhe pa aktivizuar mekanizmin e konsultimit që vetë ligji i tij parashikon, ai vepron sikur legjitimiteti i tij buron nga marrëdhëniet e jashtme dhe jo nga korniza ligjore që e autorizon.

Një “shtet brenda shtetit” nuk është kompliment. Është përshkrimi i një devijimi. Është momenti kur një institucion fillon të ushtrojë funksione që nuk i përkasin dhe kur partnerët ndërkombëtarë, duke zbatuar standarde që nuk do t’i pranonin në vendet e tyre, e tolerojnë ose e nxisin këtë devijim.

Cikli i IBAR-it është momenti më i papërshtatshëm për një praktikë të tillë. Komisioni Evropian po vlerëson pikërisht nivelin e koordinimit institucional si pjesë e analizës për shtetin e së drejtës. Një shtet që nuk arrin të koordinojë një vizitë ministrore përmes kanaleve të veta zyrtare nuk demonstron maturinë institucionale që kërkohet.

Nota verbale nuk është formalitet. Është kanali përmes të cilit ushtrohet sovraniteti i shtetit. Ta trajtosh si opsionale, nga cilado palë, nuk është shenjë fleksibiliteti. Është shenjë dobësie institucionale.

Episodi i 29 prillit ishte i pazakontë për nga dukshmëria. Dinamika që ai zbulon nuk është.

Renada Bici është avokate në Tiranë, e angazhuar në çështje të së drejtës civile, penale dhe administrative. Ka përfunduar studimet për drejtësi në Universitetin e Tiranës dhe ka përvojë pune si në sektorin privat, ashtu edhe në administratën publike.